Aktuelno

Jan 5, 2010

Uvođenje i primena interne revizije i kontrolinga u javnom sektoru u funkciji racionalnog korišćenja ograničenih javnih sredstava


 

A u t o r
Dr Boško Višnjić
Predsednik

DIL Group

 

R e c e n z i j a
Prof. Dr Branislav Nerandžić
Docent FTN – Fakultet tehničkih nauka u Novom Sadu

INTERNA KONTROLA ZEMLJIŠNE POLITIKE LOKALNE SAMOUPRAVE

 


Kontakt adrese:
DIL Group, Miročka br. 1, 11000 Beograd, Tel/Faks: +381 11 3223 014, +381 11 3231 541
e-mail: dil@eunet.rs
FTN – Fakultet tehničkih nauka u Novom Sadu, Trg Dositeja Obradovića br. 6, 21000 Novi Sad
e-mail: branen@sbb.rs

Beograd, septembar 2009.

I  REZIME

Interna revizija poslovanja kod javnih preduzeća ili lokalnih zajednica koje se bave poslovanjem sa gradskim građevinskim zemljištem posle usvajanja novog Zakona o planiranju i izgradnji postaje izuzetno značajno kako sa aspekta organizacije ukupnog poslovanja tako i sa aspekta mesta i uloge interne revizije u ovim institucijama.

Značaj interne revizije kod poslovanja sa gradskim građevinskim zemljištem u Srbiji može se oceniti kroz nekoliko činjenica.

Prvo - Promene nastale u zakonodavnoj oblasti kojim se status gradskog građevinskog zemljišta bitno menja. Promene vlasničkih odnosa predviđenih Zakonom o planiranju i izgradnji povodom građevinskog zemljišta pretstavlja vrlo složenu organizacionu i finansijsku dimenziju ovih pitanja. Sama činjenica da će se dosadašnji korisnici gradskog građevinskog zemljišta masovno javljati da, koristeći zakonske mogućnosti pribavljanja zemljište uz obračun obaveza, i postanu titulari prava svojine na zemljištu koje koriste predpostavlja vrlo ozbiljne organizacione pripreme. Činjenica da stari Zakon o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“ br. 47/ 2003) nije rešio brojna pitanja iz ove oblasti doveo je do usvajanja novog Zakona o planiranju i izgradnji sa brojnim sistemskim izmenama.

Drugo – Prema ordeđenim analizama Stalne konferencije gradova Srbije procenjeno je da se prihodi od poslovanja gradskim građevinskim zemljištem kod lokalnih zajednica opština u Srbiji kreću do 10% budžetskih prihoda godišnje. Novim Zakonom planirano je i značajno povećanje ovih prihoda.

Promena vlasničkih odnosa i finansijski obračuni koji će se masovno ugovarati sa lokalnim zajednicama ili institucijama koje su osnovane da se bave zemljištem, povećaće prihode lokalnih budžeta.

Treće – Poslovima građevinskog zemljišta organizovano se bavila lokalna samouprava ili institucije osnovane  za tu namenu. Obaveze predviđene Zakonom o planiranju i izgradnji predviđaju značajno proširenje obima poslovanja ovih institucija u delu finansijskog obračuna i prenosa zemljišta novim vlasnicima što pretpostavlja bolje organizovanje ovih poslova u opštinama i gradovima Srbije.

U pomenutim okolnostima organizaciona pitanja poslovanja sa građevinskim zemljištem postaju izuzetno značajna. Lokalne samouprave moraju u što kraćem roku da predlože odgovarajuća organizaciona rešenja, kako bi se ostvarila realizacija prava i obaveze korisnika gradskog građevinskog zemljišta predviđenih pomenutim zakonom.

 

II  KLJUČNE REČI

Građevinsko zemljište, konverzija prava svojine nad građevinskim zemljištem, naknada za građevinsko zemljište, sistem interne kontrole, interna revizija, legalizacija.

III REŽIM GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA PO NOVOM ZAKONU O PLANIRANJU I                                        IZGRADNJI

1. Predhodne napomene

Šest godina od stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji (Sl. glasnik RS“ br. 47/2003 i 34/2006) dovoljno je dug period za ocenu i proveru njegovih efekata. Skoro jednodušna ocena, ne samo stručne, nego i šire javnosti je da pojedini, zakonom postavljeni bitni ciljevi nisu ili nisu u dovoljnoj meri ostvareni, tako su i dalje ostala nerešena pitanja:

  • sporog urbanističkog planiranja;
  • sporog izdavanja građevinskih dozvola i korupcija u građevinarstvu;
  • postojanja „mrtvih„ građevinskih lokacija tj. neizgrađenost u skladu sa urbanističkim planovima;
  • postojanja nesolidnih investitora i izvođača radova;
  • postojanje ogromnog broja objekata bez upotrebne dozvole i pitanje njihove legalizacije;
  • nerešenih vlasničkih odnosa na gradskom građevinskom zemljištu sa vlasnicima zemljišta  i objekata pre donošenja Zakona i nacionalizaciji.

 

Usvojenim Zakonom o planiranju i izgradnji  („Sl. glasnik RS“ br. 72/09) nastoji se da se pomenuta otvorena pitanja reše, uzgred treba napomenuti da Zakon, kao i dosadašnji Zakon u svom naslovu ne sadrži odrednicu o građevinskom zemljištu, iako je očigledno da ono predstavlja okosnicu na koju se nadograđuje ostali sadržaj - planiranja i izgradnje.

 

2. Pojam i vrste građevinskog zemljišta

Zakon o planiranju i izgradnji propisuje (čl. 84) da građevinsko zemljište može biti:

1. Gradsko građevinsko zemljište;

2. Građevinsko zemljište van granica gradskog građevinskog zemljišta.

Kao gradsko građevinsko zemljište novi Zakon određuje zemljište u gradskom području naseljenog mesta koje je kao takvo određeno planskim dokumentom, koji se donosi za opštinu, grad i grad Beograd, s tim što se tim planskim aktom ne menja oblik svojine na tom zemljištu.

3. Građevinsko zemljište van granica gradskog građevinskog zemljišta jeste zemljište u građevinskom području izvan naseljenog mesta, koje je kao takvo određeno planskim dokumentom koji se donosi za opštinu, grad i grad Beograd. Ovim planskim dokumentom ne menja se oblik svojine na tom zemljištu.

 

3. Svojinski odnosi na građevinskom zemljištu (otuđenja i davanja u zakup)

3.1. Otuđenje i davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, prema novom Zakonu sprovodi se javnim nadmetanjem ili prikupljanjem ponuda javnim oglasom po tržišnim uslovima, a samo izuzetno u predviđenim slučajevima, i neposrednom pogodbom. Građevinsko zemljište u javnoj svojini se otuđuje i daje u zakup licu koje ponudi najveću cenu ili najviši iznos zakupnine. Bliže uslove i način otuđenja ili davanja u zakup propisuje Vlada. Novi Zakon predviđa sledeća ograničenja:

  • postojeće i planirane površine ne mogu se otuđiti iz javne svojine;
  • građevinsko zemljište u javnoj svojini ne može se otuđivati ili dati u zakup, ako nije donet planski akt na osnovu koga se izdaje lokacijska dozvola. Građevinsko zemljište u javnoj svojini daje se u zakup kao neizgrađeno i uređeno, izuzetno može se dati u zakup i kao neizgrađeno zemljište koje nije uređeno, ako zakupac prihvati propisane uslove za uređivanje zemljišta u javnom oglasu i ugovorom preuzme obavezu da o svom trošku izvrši komunalno opremanje zemljišta. O otuđenju ili davanju u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini po sprovedenom postupku nadležni organ donosi rešenje, na osnovu koga se zaključuje ugovor između jedinice lokalne samouprave, autonomne pokrajine, odnosno Republike Srbije, odnosno privrednog društva javnog preduzeća ili druge ovlašćene organizacije i lica kome se zemljište otuđuje ili daje u zakup.

 

3.2. Konverzija prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu.

Najznačajnija novina u oblasti građevinskog zemljišta koju predviđa novi Zakon odnosi se na konverziju prava korišćenja u pravo svojine, čime se otvara put potpunom ukidanju sadašnjeg prava korišćenja. Konverzija može biti bez naknade ili uz naknadu.

 

3.2.1. Konverzija bez naknade omogućava se sledećim licima:

Ranijem sopstveniku, zakonskom nasledniku i licu, na koje je raniji sopstvenik preneo pravo korišćenja u skladu sa zakonom, kome je utvrđeno pravo korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini koje je u prometu (u skladu sa čl. 84. starog Zakona), kao i licu kome je, po ranije važećim zakonima o građevinskom zemljištu utvrđeno pravo preče gradnje. Danom stupanja na snagu novog Zakona pravo korišćenja na tom zemljištu prelazi u pravo svojine navedenim licima.

Isto pravo na konverziju na izgrađenom gradskom građevinskom zemljištu ima i vlasnik objekta - raniji sopstvenik, odnosno njegov zakonski naslednik i lice na koje su oni preneli pravo svojine na objektu, a koji je izgrađen pre stupanja na snagu Zakona o nacionalizaciji iz 1958. godine i Zakona o određivanju građevinskog zemljišta u gradovima i naseljima gradskog karaktera iz 1968. godine.

Ranijem sopstveniku, kome nije utvrđeno pravo korišćenja koje je u prometu takođe se može utvrditi pravo na konverziju.

Republici Srbiji, autonomnoj pokrajini, odnosno jedinici lokalne samouprave koji su upisani kao nosioci prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini u javnoj knjizi, danom stupanja na snagu novog Zakona pravo korišćenja prelazi u pravo svojine. Ista situacija predviđa se i za pravna lica čiji su osnivači Republika Srbija, autonomna pokrajina odnosno jedinice lokalne samouprave - danom  stupanja na snagu Zakona prestaje pravo korišćenja na tim nepokretnostima i prelazi u pravo javne svojine osnivača.

Licima koja su upisana kao nosioci prava korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini u javnoj knjizi, prestaje pravo korišćenja na građevinskom zemljištu i prelazi u pravo svojine.

Vlasnicima posebnih fizičkih delova u stambenim zgradama sa više stanova, poslovnim i poslovno - stambenim zgradama na građevinskom zemljištu u državnoj svojini pravo korišćenja prelazi u pravo svojine srazmerno površini posebnih fizičkih delova čiji su vlasnici.

Vlasnicima objekta ili vlasnicima posebnih fizičkih delova objekata, izgrađenih na građevinskom zemljištu za koje je zaključen ugovor o zakupu radi izgradnje na rok preko 50 godina, utvrđuje se pravo svojine na građevinskom zemljištu, takođe, bez naknade.

3.2.2         Konverzija uz naknadu

Na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, na kome su nosioci prava korišćenja privredna društva i druga pravna lica na koje su se primenjivale odredbe zakona kojim se utvrđuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak kao i njihovi pravni sledbenici, pravo korišćenja može se konverzovati u pravo svojine, uz kaknadu tržišne vrednosti tog građ. zemljišta u momentu konverzije prava, umanjenu za troškove pribavljanja prava na tom građ. zemljištu. Rešenje donosi organ jedinice lokalne samouprave, na čijoj teritoriji se nalazi predmetno građevinsko zemljište. Nosilac prava korišćenja može ostvariti pravo na gradnju novih objekata, odnosno rekonstrukciju postojećih objekata u skladu sa namenom zemljišta utvrđenom  planskim dokumentom radi obavljanja pretežne delatnosti, u roku od 18 meseci od dana stupanja na snagu zakona, osim ako pre isteka tog roka izmenom planske dokumentacije nije promenjena namena tog zemljišta.

Pravo korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini, koje je stečeno radi izgradnje, u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište može se konvertovati u pravo svojine uz naknadu tržišne vrednosti tog zemljišta u momentu konverzije umanjene za iznos stvarnih troškova pribavljanja prava korišćenja sa obračunatom revalorizacijom do momenta uplate po tom osnovu.

Društvena preduzeća kao nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu ostaju nosioci prava korišćenja do okončanja postupka privatizacije. Po uplati kupoprodajne cene nakon privatizacije biće izvršena konverzija prava korišćenja u pravo svojine u korist privatizovanog lica.

Lica čiji je položaj određen zakonom kojim se utvrđuje sport, kao i udruženja građana, kao nosioca prava korišćenja na građevinskom zemljištu, ostaju nosioci prava korišćenja do okončanja postupka privatizacije. Po isplati kupovne cene nakon privatizacije biće izvršena konverzija prava korišćenja u pravo svojine u korist privatizovanog lica.

 

4. Prestanak prava korišćenja

Prema članu 109. Zakona, lica, kojima je do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji („Sl. gl. RS“, br. 47/03 i 34/06), dato na korišćenje građevinsko zemljište u državnoj svojini radi izgradnje, a koja to pravo korišćenja nisu upisala u javnu knjigu o evidentaciji nepokretnosti i prava na njima, prestaje pravo korišćenja. Polazeći od ovakve odredbe Zakona, uočava se da je Zakon pošao isključivo od formalno – pravne činjenice, tj. od upisa prava korišćenja, ne uzimajući u obzir i drugi, ne manje značajan momenat, koji se tiče fakta da li je određeno lice, kome je dato na korišćenje građevinsko zemljište radi izgradnje. Preduzimalo radnje koje se smatraju izgradnjom (pribavljanje urbanističkih uslova, rešavanje imovinsko-pravnih odnosa, projektovanje, pripremanje zemljišta, i sl.) ili pak izgradilo objekat bez pribavljenog odobrenja za izgradnju (legalizacija), što nije usaglašeno sa drugim odredbama u Zakonu.

 

5. Prema članu 219. raniji sopstvenik, zakonski naslednik kao i lica kojima je preneto pravo korišćenja u skladu sa odredbama ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji, ostaju nosioci prava korišćenja na tom zemljištu, do donošenja zakona kojim će se urediti vraćanje oduzete imovine. Rešenja kojima je utvrđeno pravo korišćenja kao ranijim sopstvenicima, predstavnja osnov za podnošenje zahteva za dobijanje građevisnke dozvole. Takođe, pravo korišćenja u ovim slučajevima je u prometu.

Dakle, raniji sosptvenici i zakonski naslednici, kojima do dana stupanja na snagu ovog Zakona nije utvrđeno pravo korišćenja u skladu sa odredbama ranijeg Zakona, ostaju korisnici neizgrađenog građevinskog zemljišta bez prava na konverziju, na izgradnju i na promet, do donošenja zakona kojim će se urediti vraćanje oduzete imovine.

Postupak za utvrđivanje prestanka prava korišćenja pokreće po službenoj dužnosti javno pravobranilaštvo, odnosno drugi organ koji zastupa jedinicu lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi predmetno zemljište.

Rešenje kojim se utvrđuje prestanak prava korišćenja donosi organ nadležnog za imovisnko pravne poslove lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi predmetno zemljište.

 

6. Uređivanje, finansiranje uređivanja građevinskog zemljišta i naknada za uređivanje građevinskog zemljišta

Uređivanje građevinskog zemljišta obuhvata pripremanje i opremanje zemljišta i vrši se prema srednjoročnim i godišnjim programima uređivanja, koje donosi jedinica lokalne samouprave (opština, grad).

Finansiranje uređivanja građevinskog zemljišta obezbeđuje se iz sredstava ostvarenih od:

  1. naknade za uređivanje građevinskog zemljišta;
  2. zakupnine za građevinsko zemljište;
  3. otuđenja građevinskog zemljišta;
  4. konverzije prava korišćenja, odnosno prava zakupa u skladu sa Zakonom;
  5. drugih izvora u skladu sa Zakonom.

Prema do sada važećem Zakonu o planiranju i izgradnji, visina naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, koju je plaćao investitor, utvrđivala se ugovorom na osnovu kriterijuma i merila koji je utvrđivala opština odnosno grad. Novi Zakon propisuje kriterijume, i to: na osnovu stepena komunalne opremljenosti, godišnjih programa za uređivanje građevinskog zemljišta, urbanističke zone, namene i površine objekta. Jedinice lokalne samouprave sada samo propisuje merila za obračun visine naknade na osnovu Zakonom propisanih kriterijuma.

Zakon uvodi novinu, predviđajući mogućnost da se neizgrađeno građevinsko zemljište koje nije opremljeno, a nalazi se u obuhvatu plana genralne, odnosno detaljne regulacije, opremi sredstvima fizičkih i pravnih lica, uz uslov da je lice vlasnika zemljišta, ako ono prihvati propisane uslove za uređivanje i ugovorom preuzme obavezu da o svom trošku izvrši komunalno opremanje zemljišta.

Naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaćaće se i dalje u skladu sa starim Zakonom o planiranju i izgradnji, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu (čl. 220 Zakona).

7. Obezbeđivanje uslova za uređivanje, upotrebu, unapređivanje i zaštitu                       građevinskog zemljišta

Slično odredbi ranijeg Zakona, novi Zakon propisuje da radi obezbeđivanja uslova za uređivanje, upotrebu, unapređivanje i zaštitu građevinskog zemljišta, Republika Srbija, autonomna pokrajina, opština, grad, odnosno grad Beograd, može da osnuje privredno društvo, javno preduzeće, odnosno drugu organizaciju ili da vršenje ovih poslova obezbedi na drugi način u skladu sa Zakonom, odnosno statutom.

Obezbeđivanje navedenih uslova obuhvata pripremu srednjoročnih i godišnjih programa uređivanja građevinskog zemljišta, staranje o zaštiti racionalnom i održivom korišćenju građevinskog zemljišta, kao i obavljanje drugih poslova u skladu sa Zakonom i drugim propisima.



IV GRAĐEVINSKO ZEMLJIŠTE KAO USLOV ZA LEGALIZACIJU BESPRAVNO             IZGRAĐENIH OBJEKATA

Novi Zakon propisuje uslove i postupka legalizacije objekata, odnosno delova objekata bespravno izgrađenih do njegovog stupanja na snagu (tj. do 11. septembra 2009. godine)

Uz zahtev za naknadno izdavanje građevinske dozvole, podnosi se, pored ostalog, i dokaz o pravu svojine odnosno zakupa na građevinskom zemljištu (čl. 192). Kao dokaz o rešenim imovinsko pravnim odnosima na građevinskom zemljištu smatra se i:

  1. za objekat izgrađen na građevinskom zemljištu u svojini drugih lica – pravosnažna sudska odluka kojom je utvrđeno pravo svojine na zemljištu, koju vlasnik pribavi u skladu sa propisima o svojinskim odnosima;
  2. za objekat izgrađen na građevinskom zemljištu – ugovor o prenosu prava korišćenja, odnosno kupovini zemljišta, koji je zaključen do 11. septembra 2009. godine između korisnika zemljišta i podnosioca zahteva i koji je overen kod nadležnog suda; ugovor o kupovini objekta ili objekta u izgradnji između vlasnika, odnosno korisnika zemljišta i podnosioca zahteva, koji je overen kod nadležnog suda; ugovor o suivenstiranju izgradnje objekta zaključen između vlasnika zemljišta, odnosno korisnika zemljišta i podnosioca zahteva, koji je overen kod nadležnog suda; pravosnažno rešenje o nasleđivanju; pravosnažno rešenje o statusnoj promeni privrednog društava iz koga se na nesporan način može utvrditi pravni kontinuitet podnosioca zahteva (član 193.).

 

V REFORMA, METODOLOGIJA I PLANIRANJE U SEKTORU ZEMLJIŠNE POLITIKE

Donošenje novog Zakona i njegova implementacija nameće izradu pojedinih studija za opštine, gradove i grad Beograd, kao što su:

  1. Reforma instrumenata zemljišne politike vezano za naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta koja treba da se integriše u porez na imovinu.

Privatizacija građevinskog zemljišta i uvođenje tržišta gradskog građevinskog zemljišta, podrazumeva i redefinisanje i umanjenje uloge države u korišćenju gradskog zemljišta, reformu instrumenata zemljišne politike sa mogućom transformacijom i naknade za uređivanje građevinskog zemljišta i naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. U tom smislu, lokalna samouprava bi, morala da se odredi da li bi studijom trebalo obuhvatiti obe naknade ili samo naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, odnosno treba definisati obuhvat projekta.

Treba imati u vidu da je naknada za korišćenje građevinskog zemljišta osnovni izvor za finansiranje komunalnih usluga i troškova održavanja komunalnih i saobraćajnih sistema i da je finansiranje ovih usluga obaveza lokalne samouprave. Osnovna svrha studije bi trebalo da bude da istraži moguće strategije u rešavanju problema sa kojim će se lokalna samouprava suočiti ukidanjem naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Cilj strategije bi mogao biti, na koji način da se izvrši transformacija naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, zasnovano na iskustvima razvijenih zemalja, ali tako da se smanji mogućnost da ukidanje ove naknade utiče na ukupne prihode grada.

Ukidanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i njeno utapanje u porez na imovinu će biti, bez sumnje, i tehnički i politički izazov. Za očekivati je da će ova reforma trajati više godina.

  1. Metodologija za izradu merila za utvrđivanje visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta

Jedno od osnovnih pitanja planiranja grada je kontrola korišćenja građevinskog zemljišta sa postavljenim zadatkom racionalnog korišćenja građevinskog zemljišta u gradu. Osnov za to je planiranje lokacija i zoniranje grada.

Zoning plan sa katalogom lokacija u okviru kojih su sagledane planirane namene i površinama zemljišta i objekata, su osnovni parametar za ekonomsko vrednovanje odgovarajućih lokaliteta, odnosno zona, i za izradu:

  • smernica za izračunavanje rentnih potencijala prema položaju, nameni i sl.;
  • smernice vezano za način korišćenja zemljišta (prodaja ili dugoročni zakup);
  • smernice za izradu srednjoročnog i godišnjeg programa izgradnje saobraćajne i komunalne infrastrukture i načina finansiranja iste prema rangu (magistralna, primarna, sekundarna).

Jedno od ključnih pitanja je određivanje rentnih potencijala celog područja, a posebno pojedinih zona do konkretnih lokacija. Za to postoji više metoda (napr. tržišni metod koji bazira na podacima sa tržišta lokacija, metod bodovanja prema pogodnosti lokacija po položaju (mikro, mezo i makro) i ofređenim namenama, metod direktne procene).

  1. Srednjoročni i godišnji programi izgradnje saobraćajne i komunalne infrastrukture ( od smernica i metodologije za izradu do izrade konkretnih programa za opštine i gradove)

 

VI INTERNA KONTROLA I REVIZIJA U PRAVNIM LICIMA KOJA SE BAVE         GRAĐEVINSKIM ZEMLJIŠTEM

1.  Pravna regulativa

Izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“, br. 85 od 3. oktobra 2006. godine) propisana, članom 66a, obaveza direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava, Javnih preduzeća osnovanih od strane Republike, odnosno lokalne vlasti, pravnih lica nad kojima Republika, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao i drugih pravnih lica u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda, da uspostave sisteme interne kontrole za sve transakcije računa prihoda i rashoda, računa finansiranja, kao i upravljanja državnom imovinom.

Kako zakon određuje, sistem interne kontrole sastoji se iz mreže, koja čini jednu organizaciju, čiji je cilj da obezbedi:

  1. primenu zakona, propisa, pravila i procedura;
  2. uspešno poslovanje;
  3. ekonomično, efikasno i namensko korišćenje sredstava;
  4. čuvanje sredstava i ulaganja od gubitaka, uključujući i od prevara, nepravilnosti i korupcije;
  5. integritet i pouzdanost informacija, računa i podataka.

Interna kontrola se organizuje kao sistem procedura i odgovornosti svih lica uključenih u finansijske i poslovne procese direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava.

Za uspostavljanje bezbednih i efikasnih internih kontrola vezanih za sve odluke koje se odnose na finansijsko upravljanje i kontrolu, odgovoran je rukovodilac direktnog i indirektnog korisnika budžetskih sredstava, odnosno rukovodilac u Javnom preduzeću ili u drugom pravnom licu u kome postoji obaveza uspostavljanja sistema interne kontrole.

Izmenama i dopunama navedenog zakona, propisana je i obaveza uspostavljanja interne revizije u direktnim korisnicima sredstava budžeta Republike, kao u Javnim preduzećima i drugim pravnim licima u kojima postoji obaveza uspostavljanja sistema interne kontrole, o čemu je već bilo reči (član 67.). Interni revizori su direktno odgovorni rukovodiocima pravnih lica u kojima je uspostavljena interna revizija.

Funkcije interne revizije su:

  1. provera primene zakona i poštovanja pravila interne kontrole;
  2. ocena sistema internih kontrola u pogledu njihove adekvatnosti, uspešnosti i potpunosti;
  3. davanje saveta kada se uvode novi sistemi, procedure ili zadaci;
  4. revizija načina rada (performansi) koja predstavlja ocenu poslovanja i procesa, uključujući i nefinansijske operacije, u cilju ocene ekonomičnosti, efikasnosti i uspešnosti;
  5. uspostavljanje saradnje sa eksternom revizijom;
  6. vršenje ostalih zadataka neophodnih da bi se ostavrila sigurnost u pogledu funkcionisanja sistema interne revizije.

Na osnovu godišnjih planova rada utvrđuju se ciljevi i opseg rada za svaku pojedinačnu reviziju.

Interni revizori su direktno odgovorni rukovodiocima pravnih lica u kojima je uspostavljen sistem interne revizije. Interna revizija dostavlja godišnje izveštaje o radu Centralnoj jedinici za harmonizaciju najkasnije do 31. januara tekuće godine za predhodnu godinu.

Kao podzakonski akti doneti su Pravilnici o zajeničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru („Sl. glasnik RS“ br. 82/07), Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru, Priručnik za finansijsko upravljanje i kontrolu i Priručnik za internu reviziju. Ovaj poslednje navedeni priručnik sadrži:

  • model za izradu Povelje interne revizije;
  • model za izradu Etičkog kodeksa koji primenjuju interni revizori;
  • model za izradu sistematizacije i opisa poslova interne revizije;
  • model za izradu Strateškog i Godišnjeg plana interne revizije;
  • prikaz standarda Instituta internih revizora.

Navedeni priručnici nisu zvanično objavljeni, što bi svakako trebalo učiniti.

2.  Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u       Republici        Srbiji

Vlada Republike Srbije donela je 23. jula 2009. godine Strategiju razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji („Sl. glasnik RS“, br. 61. od 04. avgusta 2009. godine str. 10-23).

Ovaj dokument  predstavlja plan za uspostavljanje i razvoj sveobuhvatnog i efikasnog sistema interne finansijske kontrole, sa ciljem dobrog upravljanja i zaštite javnih sredstava, bez obzira na njiihov izvor i radi usaglašavanja sa zahtevima poglavlja 32-finansijska kontrola, za vođenje pregovora o pridruživanju EU. Evropska komisija će izvršiti procenu celokupnog sistema „Interne finansijske kontrole u javnom sektoru“ („Public Internal Financial Control“ (PIFC). Strategija se ne bavi detaljima vezanim za razvoj Državne revizorske institucije, jer ova institucija nije deo sistema PIFC, već predstavlja važan deo procesa eksterne kontrole Vlade.

Svrha Strategije je da iznese ključne elemente o sadašnjem stanju i ujedno predstavlja dugoročni plan za uspostavljanje i razvoj sveobuhvatnog i efikasnog sistema Interne finansijske kontrole u javnom sektoru Republike Srbije.

Akcioni plan, koji čini sastavni deo Strategije, kao početni datum aktivnosti označava oktobar 2009. godine, a kao krajnji rok završetka predviđenih aktivnosti-decembar 2014. godine.

S obzirom na veliki broj pitanja koja tretira Strategija, kao i na veliki obim, a imajući u vidu temu ovog izlaganja („Interna kontrola zemljišne politike lokalne samouprave“), ukazuje i na prostornu i vremensku nemogućnost da se raspravlja odnosno da se izlažu svi elementi navedeni Strategiji.

Zbog toga upućujemo zainteresovane da se o Strategiji bliže obaveste preko njenog integralnog teksta objavljenog u „Sl glasniku RS“. Ipak,  smatramo potrebnim da se iznesu pojedina bitna njena polazišta. Zakonodavni okvir predstavlja Zakon o budžetskom sistemu. Ovim Zakonom, na osnovu njega donetim podzakonskim aktima, kao i drugim zakonima, propisani su osnovni elementi za PIFC. Zbog daljeg unapređenja i usaglašavanja sistema sa standardima.

PIFC podrazumeva sveobuhvatni sistem koji uspostavlja Vlada, odnosno organizacije javnog sektora radi finansijskog upravljanja i kontrole, interne revizije i izveštavanja o korišćenju javnih sredstava i sredstava EU. Cilj je da se obezbedi da upravljanje i kontrola javnih sredstava (uključujući i strane fondove) budu u skladu sa propisima, opisom budžeta, i principima dobrog finansijskog upravljanja odnosno efikasnosti, efektivnosti, ekonomičnosti i otvorenosti.

PIFC obuhvata sve mere za kontrolu javnih prihoda i rashoda, i omogućava ispravno upravljanje imovinom i obavezama. PIFC takođe obuhvata i sve interne kontrolne sisteme i procedure u organizacijama javnog sektora pomažući da se uspostavi bezbedno okruženje za namensko korišćenje sredstava.

PIFC čine  tri osnovna elementa:

1.   Finansijsko upravljanje i kontrola (FMC),

2.   Funkcionalno nezavisna interna revizija (IA),

3.   Centralna jedinica za harmonizaciju i koordinaciju sistema finansijskog upravljanja i kontrole i metodologija interne revizije (CHU).

-        Odgovornost rukovodilaca

U skladu sa principima upravljačke odgovornosti, rukovodioci organizacija su neposredno odgovorni za upravljanje i razvoj organizacije kojom rukovode. Osnovne funkcije rukovodilaca su planiranje aktivnosti organizacije, uvođenje procesa upravljanja rizicima, obezbeđenje odgovrajućeg sistema kontrole koji će rizike svesti na prihvatljiv nivo, stalno praćenje adekvatnosti kontrole da pruži razumno uveravanje da će organizacija ostvariti svoje ciljeve. Kako ne bi bilo isplativo uspostaviti sistem kontrole koji bi pokrivao sve moguće rizike, rukovodilac ima odgovornost da stalno vrši identifikovanje, procenjivanje i praćenje potencijalnih rizika i posledično da uspostavlja kontrole koje će zaštiti organizaciju od realizovanja neprihvatljivih rizika. Rukovodilac je odgovoran pored finansijskih i za sve druge aktivnosti i procese u organizaciji, i zbog toga mora razumeti koncept interne kontrole (finansijsko upravljanje i kontrola i interna revizija) i promovisati ga među zaposlenima. Rukovodilac je odgovoran i za redovno izveštavanje o stanju sistema finansijskog upravljanja i kontrole i stepenu razvoja interne revizije u organizaciji za koju je odgovoran. Rukovodilac može na osnovu akata o unutrašnjoj organizaciji i načinu rada preneti ovlašćenja na druga lica. Prenošenjem ovlašćenja, prenosi se i odgovornost, ali prenošenje ovlašćenja i odgovornosti ne isključuje odgovornost rukovodioca.

-        Finansijsko upravljanje i kontrola

Finansijsko upravljanje i kontrola, kao komponenta PIFC, predstavlja celokupni sistem finansijskih i nefinansijskih kontrola, uključujući i organizacionu strukturu, metode i procedure i to ne samo finansijskih sistema, već i operativnih i strateških sistema organizacije u javnom sektoru. Ove kontrole, kroz upravljanje rizicima u razumnoj meri pružaju uveravanje da će se ostvariti ciljevi organizacije. Odgovornost rukovodiolaca je da uspostave čitav skup pravila i obezbede njihovu primenu sa ciljem:

1.   Obavljanja poslovanja na pravilan, etičan, ekonomičan, efektivan i efikasan način,

  1. Usklađenosti poslovanja sa zakonima, propisima, politikama, planovima i postupcima,
  2. Zaštite imovine i drugih resursa od gubitaka uzrokovanih lošim upravljanjem, neopravdanim trošenjem, neopravdanim korišćenjem, nepravilnostima i prevarama,
  3. Jačanja odgovornosti za uspešno ostvarenje zadataka,
  4. Pravovremenog i tačnog finansijskog izveštavanja i praćenja rezultata poslovanja.

Sistem za finansijsko upravljanje i kontrole uspostavlja se u svim organizacionim jedinicama javnog sektora i na svim nivoima unutar organizacije bez obzira na njenu veličinu i broj zaposlenih, a sprovode ga rukovodioci i svi zaposleni. Sistem obuhvata sva sredstva uključujući i sredstva Evropske unije. Svaka organizacija treba da oblikuje vlastiti sistem u skladu sa svojim potrebama i postojećim okruženjem.

-        Funkcionalno nezavisna interna revizija

Interna revizija je nazavisna aktivnost koja pruža objektivno profesionalno mišljenje savetodavnog karaktera, sa svrhom da doprinese unapređenju poslovanja organizacije. Pomaže organizaciji da ostvari svoje ciljeve tako što sistematično i disciplinovano procenjuje i vrednuje upravljanje rizicima, kontrole i upravljanje organizacijom.

U okviru koncepta PIFC koji je uspostavila EU, interna revizija se posmatra kao funkcija koju obavlja ovlašćena, organizaciono i funkcionalno nezavisna jedinica interne revizije ili interni revizor. Pod organizacionom nezavisnošću se podrazumeva da je nezavisna od delatnosti koju revidira, da nije deo ni jednog poslovnog procesa, odnosno organizacionog dela, a u svom je radu neposredno odgovorna rukovodiocu organizacije. Funkcionalna nezavisnost podrazumeva da samostalno na bazi procene rizika odlučuje o području, načinu obavljanja i izveštavanju o obavljenoj reviziji.

Interna revizija vrši nezavisnu, stručnu i sistematsku procenu sistema finansijskog upravljanja i kontrole, što podrazumeva revidiranje svih funkcija i procesa poslovanja i uspostavljenih kontrola. Ona objektivno prikuplja, proverava, analizira, procenjuje informacije i izrađuje izveštaje za rukovodstvo na osnovu kojih ono donosi odluke. U središtu pažnje interne revizije je ocena i provera funkcionisanja sistema kontrole, koja se sprovodi korišćenjem programa revizije zasnovanih na riziku.

Interna revizija obezbeđuje stručno mišljenje i preporuke, kako bi upravljački i kontrolni sistemi bili uspostavljeni u skladu sa pravilima i standardima, odnosno načelima dobrog finansijskog upravljanja.

Potrebno je napraviti razliku između interne revizije i sistema finansijskog upravljanja i kontrole. Za sistem finansijskog upravljanja i kontrole odgovoran je rukovodilac organizacije. Interni revizori nisu odgovorni za uspostavljanje, fiunkcionisanje i razvoj sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu, već su odgovorni za procenu funkcionisanja tih sistema, potencijalnih slabosti, nedostataka i neregularnosti i davanje preporuka za poboljšanje i preduzimanje korektivnih aktivnosti, rukovodilac organizacije je odgovoran za sprovođenje preporuka interne revizije.

VII        ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

1.         Novi Zakon o planiranju i izgradnji stupio je na snagu 11. septembra ove godine, što znači da se od tog dana primenjuju njegove odredbe. Kao što je to napred rečeno, njime se uvode značajne novine u obalsti građevinskog zemljišta i status tog zemljišta bitno se menja, pre svega promenom vlasničke strukture tj. konverzijom prava korišćenja u pravo svojine, što će otvoriti i finansijsku dimenziju ovih pitanja. Realno je očekivati da će se dosadašnji korisnici gradskog građevinskog zemljišta masovno javljati, da koristeći zakonske mogućnosti pribavljanja zemljišta uz obračun obaveza postanu titulari prava svojine.

Prihodi od poslovanja gradskim građevinskim zemljištem predstavljaju značajan izvor budžetskih prihoda jedinica lokalne samouprave (opština, gradova, odnosno grada Beograda). Novi Zakon otvara mogućnost da se ti prihodi ubuduće još i uvećaju.

Ako se prednjem dodaju i predstojeći, po obimu i svom društvenom i ekonomskom značaju poslovi legalizacije bespravno izgrađenih objekata do stupanja na snagu novog Zakona, tj. do 11.09.2009. godine, jasno je da sve to zahteva značajno organizovanje svih subjekata koji su, u skladu sa zakonom nosioci tih poslova – opštine, gradovi, kao i Javna preduzeća, odnosno privredna društva osnovana za obavljanje poslova vezanih za građevinsko zemljište.

2.         Iz navedenih razloga, potrebno je u što kraćem roku pristupiti uspostavljanju interne kontrole uključujući i internu reviziju u navedenim subjektima.

Pri tome, smatramo da nema razloga čekati da se realizuju aktivnosti predviđeni donetim aktom Vlade – Strategijom razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji, budući da one predstavljaju dugoročne zadatke, čija realizacija će se odvijati u narednom dugoročnom periodu, sve do kraja 2014. godine. Naime, sadašnji propisi – zakoni i podzakonski akti predstavljaju dovoljan osnov i pravni okvir za uspostavljanje finansijske kontrole u oblasti finansijsko – materijalnog poslovanja javnih preduzeća i drugih subjekata osnovanih za obavljanje poslova u vezi sa građevinskim zemljištem, a koji se javljaju kao korisnici budžetskih sredstava opština i gradova.

Korišćena dokumentacija i literatura:

  1. Zakon o planiranju i izradnji („Sl. glasnik RS“, br. 47/03) ;
  2. Zakon o planiranju i izradnji („Sl. glasnik RS“, br. 72/09);
  3. Zakon o budžetskom sistemu (izmene i dopune „Sl. list RS“ br. 85/06);
  4. Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru („Sl. glasnik RS“ br. 82/07);
  5. Pravilnik o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru;
  6. Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji („Sl. Glasnik RS“, br. 61/09);
  7. Zakon o nacionalizaciji („Sl.list FNRJ“ br. 52/1958);
  8. Zakon o određivanju građevinskog zemljišta u gradovima i naseljima gradskog karaktera („Sl.list SFRJ“, br. 5/1968);
  9. Zakon o računovodstvu i reviziji („Sl. glasnik RS“, br. 46/2006).